2006年民盟统一战线和多党合作理论研究课题(1)

2008年05月27日 10:20:57 发布者:民盟市委

     建立民主党派参政议政工作机制研究
     周霞   陈家葆  伊大成
    
    参政议政是民主党派职能的重要组成部分。建立参政议政工作机制是民主党派自身建设的重要内容,是自身建设这一系统工程的有机组成部分。作为系统工程的一项子工程,参政议政工作机制建设有它自身的规律,值得民主党派领导机关深入研究。本文将对完善民主党派参政议政工作机制进行讨论。
    一、建立民主党派参政议政工作机制的必要性
    (一)什么是“民主党派参政议政工作机制”
    关于机制,原指有机体的构造、功能和相互关系,泛指一个工作系统的组织或部分之间相互作用的过程和方式。参政党的参政议政工作机制,是指参政党组织为更好地履行参政议政职能而确立的工作过程和方式,这样的机制使参政党组织不仅在党派的内部工作中,而且在发挥政党职能,参政议政过程中都能够协调、稳定、高效地运转,从而创造高质量的参政议政工作成果、产生最好的社会效果。
    所谓协调,就是与中共、人大、政府、政协、各兄弟党派、人民团体、社会各界建立良好的关系,得到他们的指导、帮助和支持。
    所谓稳定,就是要减少和消除工作中的随意性、盲目性,建立健全相对规范、完善的工作程序和规则。
    所谓高效,主要是指,我们参政议政工作中形成的意见、批评、建议,应当是高质量、高水平的,提出之后应当有良好的政治、经济、社会效果。
    (二)建立“民主党派参政议政工作机制”的必要性
    对于建立“民主党派参政议政工作机制”的必要性,笔者认为可以从三个方面来认识这个问题:
    第一,建立健全参政议政工作机制,是参政党履行职能,进一步发挥多党合作制度优越性的需要。21世纪头二十年,是中国现代化建设的黄金机遇期,在这个黄金机遇期中,坚持中国共产党领导的多党合作和政治协商制度,是中国政治、经济、文化和社会全面发展的需要,只有坚持中国共产党领导才能完成中华民族伟大复兴的历史使命。在这样的历史条件下,进一步完善和发展多党合作和政治协商制度,使中国参政党充分发挥参政议政、民主监督作用,充分体现中国特色政党制度的特点和优势,才能为中国特色社会主义现代化建设作出新的更大贡献。而在多党合作制度中,只有进一步建立健全工作机制,才能更好地发挥参政党的参政议政、民主监督作用,才能使多党合作制度为中国社会主义民主政治建设发挥更大作用。
    第二,建立健全参政议政工作机制,是推动社会主义政治文明的需要。中共十六大提出了建设社会主义政治文明的历史任务,就共产党领导的多党合作和政治协商制度建设而言,进一步加强这一制度的制度化、规范化,是建设社会主义政治文明的重要内容。多党合作和政治协商事业在中国的发展,至少从制度建设方面来看,必然要经历一个从不完善、不规范到比较完善、比较规范的过程,在这个历史进程中,加强参政党参政议政工作机制的建设是极为重要的,是其中的一个关键的环节。建立参政议政工作机制,使参政党的职能作用得以最大限度地发挥,将是我国社会主义政治文明进步的一个重要标志。
    第三,建立健全参政议政工作机制,是进一步提高参政党参政议政工作水平和质量的需要。自1989年中共中央颁布14号文件、确立了民主党派的参政党地位以来,各民主党派以前所未有的政治热情投身到多党合作事业当中,为中国现代化建设做出了很大贡献,在许多方面发挥了不可替代的作用。现阶段,参政党在履行参政议政、民主监督职能的过程中,还存在种种问题。事实上,对于参政党来说,能不能把参政议政职能履行好,不仅是这个参政党自身建设的核心环节,而且是关系到其不断提高参政能力的根本问题,因而必须把建立健全参政议政工作机制作为自身建设最重要的任务来完成。
    二、参政议政工作机制建设的若干原则
    总的来说,参政议政工作机制的建设要有利于把民主党派建设成为与中国共产党通力合作、致力于中国特色社会主义事业的参政党,有利于提高履行其基本职能的能力和水平;有利于推进社会主义政治文明建设。为此,参政议政工作机制建设应遵循的若干原则。
     1.合法性原则。在参政议政工作机制建设中体现合法性原则,首先要求其制度的设计、制定和完善,要符合我国宪法、法律和权威性文件的有关精神和规定。参政议政工作意见而形成的文件,也要在参政议政工作机制建设的有关内容中予以体现和落实。其次,参政议政工作机制建设中体现合法机制建设,要以宪法、中共中央重要文件和政协章程的精神为依据,在各项具体制度的设计、制定和完善上与相关的规定相统一、相衔接。与此同时,某些具体法律也与参政议政工作机制建设直接关联,以及各民主党派就某些共同的重要问题达成一致性原则,要求其各项具体制度的精神和具体设计,符合党员政治参与的意愿和对民主的追求,并为党员的政治参与和民主要求提供广阔的制度空间和程序引导。而且在整个制度的建设过程中,要创造条件尽可能吸引更多的党员参与到各项规章制度的讨论、制定和监督执行中来。这样,参政党各项制度才能得到广大党员的认可、接受和遵从。
    2.系统性原则。按照系统论的观点,参政议政工作机制建设是我国政治制度系统的一个子系统。作为一个次级层次的系统,参政议政工作机制也是由相互作用和相互依赖的若干要素所组成的有机整体,具有系统和整体的一致性、动态性和层次性等特性。从层次性来说,参政党的章程在参政党制度中处于最高层次,不但本身包含着参政党重要的组织制度、领导制度和工作制度,而且统辖和规范着参政党的其他各种具体制度。这就要求各种具体工作制度的设计和完善、必须符合章程的原则精神。这样,才能在章程的统辖下,形成参政党制度系统的和谐一致。
    3.民主集中制原则。宪法第三条规定,中华人民共和国的国家机构实行民主集中制的原则。现行各参政党的章程,也普遍把民主集中制原则作为根本的组织原则。可见,民主集中制也是参政党规范党内生活、处理党内关系的基本准则,是参政议政工作机制建设必须遵循和坚持的基本原则。
    4.与时俱进原则。“三个代表”重要思想是中国共产党的指导思想,也是全国各族人民团结奋斗的共同思想基础。与时俱进是“三个代表”重要思想与马克思主义、毛泽东思想、邓小平理论一脉相承的理论精髓。参政党学习、贯彻“三个代表”重要思想,体现在制度建设中、就要把与时俱进作为制度建设的重要原则。
    三、我国民主党派参政议政工作机制的现状
    在社会实践中,我国民主党派参政议政工作机制应该包括三个方面,一是参政议政的渠道,二是参政议政工作的组织形式,三是民主党派参政议政的过程。他们相辅相成,缺一不可。笔者将对这三个方面的现状分别进行介绍。
    (一)中国民主党派参政议政的渠道
    我国民主党派参政议政的渠道可以总结归纳为下列几种:
    1.担任各级政府及司法机关职务。民主党派成员被选配担任国务院及其有关部委和县以上地方政府及其有关部门的领导职务。有关民主党派人士还被邀请列席国务院和各级地方政府召开的全体会议和有关工作讨论会议。
    2.人民政协是民主党派参政议政的重要场所。在政协常委和政协领导成员中,民主党派人士占有一定的比例。政协各专门委员会也有民主党派人士参加。
    3.提案制度。民主党派在政协的提案有党派提案和个人提案。自恢复提案制度以来,全国政协所收到的政协委员的提案,绝大多数是各民主党派委员提出的。
    4.民主协商会。即中共主要领导人邀请各民主党派主要领导人就中央和各级党委将要提出的大政方针问题进行协商。这种会议不定期举行。
    5.座谈会。即中共或政府机关召开的民主党派座谈会,通报或交流重要情况,传达重要文件,听取民主党派、无党派人士提出的政策性建议或讨论某些专题,对于重大事件随时做出通报。
    6.对口联系制度。各政府部门:教委、经委、科委、侨办、台办和卫生局等与有关民主党派建立对口联系制度。
    7.专题调研制度。专题调研可由某个民主党派单独进行,各民主党派联合进行,或者由民主党派、无党派人士和中共专家组成的以某民主党派为主,其他党派、专家等为辅的专题调研课题组进行调研,从而提高专题调研的质量,使调研报告更具有针对性和可操作性。
    8.开拓经济建设服务领域。各民主党派针对各自的特点,充分发挥各自的优势,开办各类学校,开展各类咨询服务活动,参与智力支边扶贫、社区建设等活动。
    (二)民主党派参政议政工作的组织形式
    实践中民主党派参政议政工作的组织形式呈现出多元化的趋势,主要的组织形式有:
    1.在民主党派组织机构中,有些专门委员会重点从事参政议政工作,组织民主党派成员积极参与参政议政,发挥广大民主党派成员参政议政的工作积极性,组织各种调研活动,写出调研报告、书面建议和提案等等;
    2.由统战部牵头,各民主党派分工协作,联合开展调研活动,使调研活动更有针对性;
    3.中共中央及中共地方党委邀请各民主党派主要领导人举行各种协商活动;
    4.民主党派与政府有关部门对口联系,使民主党派参政议政工作得到政府有关部门的支持和帮助,从而促进调研活动更深入实际,提出的建议也更具有可操作性;
    5.民主党派各专门委员会与政协对应的专门委员会合作,丰富参政议政的工作内容;
    6.建立参政议政工作信息网络。通过定期举行“议政日”活动、“专门委员会沙龙”活动和“政协委员活动日”等活动形式以及组织一些问卷调查和征询意见等活动,拓宽了信息渠道。有的民主党派还建立了参政议政工作信息员制度,从制度上为民主党派参政议政工作信息网络的畅通提供了基础。
    (三)民主党派参政议政的过程
    不同的参政议政形式各有特色,“专题调研”是民主党派参政议政的一个重要方式,“专题调研”是在认真调查研究的基础上,提出建设性的意见和建议。这里重点探讨“专题调研”这一参政议政形式的过程。通过调查,将民主党派“专题调研”这一参政议政形式的过程归纳为五个阶段:
    1.  选好专题:选好专题是民主党派,提高参政议政水平的重要环节。在建设中国特色社会主义的实践中,会出现各种各样的矛盾和问题,各民主党派要根据本党派的特点,认真分析,精心选好专题,加以研究。
    2. 调查研究:民主党派通过多种形式、多种渠道收集信息资料,参加调研活动,充分发挥民主党派组织的群体智慧和力量,为参政议政作好准备。这个阶段需要投入较多的人力和物力。
    3.形成提纲并形成调研报告:通过各种渠道,以口头或书面形式提交党委、统战部门或政协机关。是发挥参政议政作用的重要内容。
    4.跟踪调研,提高建议质量:对于一些涉及面广、影响较大的专题进行跟踪调研。
    5.总结参政议政的经验教训,进一步提高认识,提高民主党派参政议政的水平。
    四、完善民主党派参政议政工作机制
    从民主党派参政议政的现状来看,民主党派参政议政工作机制还不够成熟完善,在许多环节上缺乏必要的工作机制,从而影响着参政议政工作水平和质量的提高,迫切需要通过完善民主党派参政议政工作机制建设,进一步整合参政党组织的智慧和力量,以充分发挥参政党应有的作用。在健全和完善各民主党派参政议政工作机制方面,应对以下几个方面给予重视。
    (一)完善参政议政理论建设工作机制
    完善参政议政理论建设工作机制意义重大。“只理论上的成熟,才能保证政治上的成熟。”要完善参政议政理论建设机制,要做好以下几项工作:一要完善理论学习机制。要健全学习制度,提高全体参政党成员的理论素养。做好新时期的参政议政工作,涉及到很多理论和实践问题。必须加强理论学习,学习邓小平理论和“三个代表”重要思想;学习法律,学习市场经济知识等。通过学习,提高全体成员、特别是领导干部和理论骨干的理论素养,为理论研究和理论建设打下基础。二要明确参政议政理论的基本内容。参政议政理论的基本内容包括:参政议政理念、参政议政内涵、参政议政机制、参政议政队伍、参政议政方式,以及它们之间的关系等等。三要完善理论研究机制。邓小平理论和“三个代表”重要思想是参政党理论建设的宝库。这个宝库博大精深,不经过深入系统的研究是难以掌握和运用自如的。另外,长期以来,参政党有着大量的参政议政实践,但对这些实践进行系统研究,则是个薄弱环节,迫切需要有人将这些实践总结、提炼、升华为理论体系。要把参政议政理论建设作为一项战略任务列入重要的议事日程,高度重视,加强领导,统筹规划,确定目标,精心组织,合理安排。确保研究有指导,成果有检查,经费有保障,交流有平台,发表有阵地。在研究过程中,提倡领导带头与普通成员参与相结合,形成上下一心、重视理论研究和建设的共识;坚持学习理论和指导实践相结合,使形成的理论成果能及时用以指导参政议政工作实践。
    (二)完善参政议政队伍建设工作机制
    要提高参政议政能力,必须完善参政议政队伍建设工作机制,切实加强人才队伍建设。主要要作好以下四个方面的内容:一要把好新成员发展关。党派整体的参政议政能力,是由无数个个体成员的参政议政能力组合而成的。参政党在吸收新成员时,要从参政党的参政性质出发,适当增加参政议政能力的要求,考察一下新成员有无参政议政的意识和潜力。另外,要注意优化组织内的人才结构,注意吸收有利于开展参政议政工作的各种专门人才。二要加强党派成员参政议政能力的培养。参政党的各级组织都要重视党派成员参政议政能力的培养。要完善以提高全体成员参政议政能力为核心的教育培训体系,形成学习培训机制。要采取学习会、培训班、讲座等多种方式,鼓励和推动所有成员学习和提高参政议政能力。可以通过开办函授教育和网络远程教育培养参政议政能力。三要以参政议政的工作实践来锻炼人,推动队伍建设。不仅要推动已有实职安排或政治安排的党派成员尽职尽责地做好自己的参政议政工作,而且还要鼓励和推动其他成员积极参与各种参政议政工作,如参与调研和撰写提案、反映社情民意等等。与此同时,要注意在参政议政的工作实践中发现和选拔人才,培养后备干部。四要坚持任人唯贤的干部路线。选拔党派干部以及推荐实职安排和政治安排人选时,都要把参政议政能力和贡献作为重要条件之一,各级组织要制定选贤任能的干部选拔制度,确保有一支高素质的善于参政议政的干部队伍。
    (三)完善参政议政工作协调机制
    民主党派要顺利开展参政议政工作,就必须完善参政议政工作协调机制。主要要作好以下两个方面的内容:第一,要加强参政党各级组织及其部门间的工作协调,搞好纵横联系。纵向指的是上级组织要加强对下级组织的工作指导,支持下级的参政议政活动;横向指的是同级组织的各部门与专门委员会之间要全力合作,科学整合力量,依靠集体智慧,共同做好参政议政工作;第二,要加强与同级党委、政府部门、人大、政协的工作协调,建立联系制度,经常了解情况,及时交流信息,协调参政议政课题,促进参政议政成果的转化利用,提高参政议政的针对性。
    (四)完善调研工作机制。
    调研是参政议政的基础,是提高参政议政工作质量的保障,在参政党全部工作中占有重要分量。完善调研工作机制,选准课题,才能保证调研和参政议政的效果。完善调研工作机制要做好以下四个方面的内容:第一,选题要根据党委、政府的工作重点,以落实科学发展观和构建和谐社会为着眼点,找准参政党服务大局与发挥自身优势的结合点,选准调研的切入点,围绕群众关注的热点,群策群力,经过集体研究后确定。第二,要完善调研的协作机制。组织一些与课题专业对口、情况熟悉、参政议政水平高的党派成员参加,发挥他们的主体作用。同时,邀请与课题相关的党委、政府、人大、政协有关部门人员参与调研,还可邀请有关的专家学者参与,加强社会协作,提高调研质量。第三,要完善调研成果转化机制。大部分调研成果都是作为调研报告、建议案、提案提交党委、政府或政协,为党政领导科学决策提供参考。对这些调研成果要注意追踪并在办理过程中提供协助。有的调研成果要主动向政府部门推荐,推动其转化,使其产生最大效益。还可争取将成果公开发表,扩大社会影响。第四,要完善专题调研经费保障机制。确保专题调研经费足额投入,合理使用。
    (五)完善参政议政激励工作机制
    参政议政的激励,就是遵循积极性产生的规律,根据党派成员的工作特点和心理特点,因人、因时、因事、因地制宜,灵活地运用激励因素调动他们的积极性。参政议政激励工作机制包括两方面的内容:一要健全绩效考核机制。绩效考核机制的科学化要求根据工作特点,职责和权限等,设立一套科学的考核指标体系,并增强考核内容的针对性和可操作性;要求严格遵守公开、公正、公平等基本原则,运用定性与定量相结合的考核实绩,奖惩兑现,增强考核的激励作用;还要求做到程序上的严格严谨,保证考核结果的准确有效;要求合理设立考核等次,注重累积的考核档案。由于大多数党派成员工作与管理的双重性,其人事关系及档案都在工作单位,参政党组织有必要为党派成员建立党务工作档案。党派组织与其工作单位之间还有必要定期交换党派成员的本职工作考核材料和党务工作考核材料,以使双方全面了解该成员的工作绩效,以激发他们参政议政工作和本职工作的积极性。二要合理运用激励方式和手段。主要可以运用下列五种激励手段:①要善于运用使命感、责任感。优秀的党派成员都以参政为民、奉献社会为奋斗目标。倡导参政党的使命与责任,强调参与,能有效发挥激励作用。②要善于运用工作满意度激励。工作满意度是指通过人们对有意义的工作内容和工作行为的认同,使参与者对自己的工作产生满足感和认同感,从而达到其主动性、积极性和创造性的激发。因此,参政议政的选题必须富有意义,使参与者充分体验该项参政议政工作的价值和意义。③要优化职位设置和职务晋升机制,拓展优秀的党派成员发展的空间和阶梯保证党派干部能上能下、能进能出。④提供成长机会或提供成长帮助。由于参政党的行政资源有限,能提供的成长机会受到限制,所以要为优秀的参政议政骨干成员在其单位的成长提供帮助。⑤要定期评优,对贡献突出者给予精神表彰和物质奖励。
    (六)完善参政议政的信息渠道
    广辟信息来源,加快信息获取的速度,逐步建立健全参政议政信息网络中心。完善参政议政的信息渠道主要体现在以下几个方面:①要注重发挥党派的整体优势,集思广益,形成合力。要充分调动全体党员的积极性,健全和规范基层组织活动,使基层组织发挥参政议政的基础作用,调研时可以吸收基层组织的有关人员参加;加强中央与地方组织的联系,逐步建立从信息征集、归纳整理、分类报送到办理落实的工作程序。采取多种办法开发党派资源,实现信息资源的最优化利用。②加强与各对口联系部门的联系,及时沟通、交换和获得有关信息,了解有关方针政策,加大知情范围和参与程度。为参政议政提供依据和创造条件。③强化党派专门委员会(如经济委员会、科教文卫委员会等)的智囊团作用,经常走访党派的专家、学者,及时吸收、采纳有识之士的真知灼见,发挥专家人才优势,就参政议政课题的筛选、确定召开专家论证会,论证其可行性和可操作性,使参政议政由高点起步,向纵深发展。④建立专门的信息员队伍,在各地方组织设立信息员,形成以信息员为网络的基本队伍,及时反映社情民意。
    作者:周  霞   民盟盟员、北方工业大学讲师
          陈家葆   民盟北京市统战理论研究会会员
                   北京首钢设计总院教授级高级工程师
          伊大成   原民盟石景山区工委主委、石景山区政协常委
                   北方工业大学副教授